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农村土地制度改革法制保障问题研究
张喜文

我国从奴隶制社会到半封建半殖民地社会时期,再到中国共产党领导人民通过艰辛奋斗确立社会主义社会制度时期,土地从来都是民生之本。在封建社会时期,农业盛则国家强。到了社会主义社会,土地对广大农民来说,依然是其生活根本,是农业生产活动中生产资料配置中极其关键的生产要素,是农村经济生活的基础性物质来源,关系到广大农民的切身利益。所以切实解决好农村土地问题,对现行农村集体所有土地制度从法律层面进行系统的、全面的改革完善和创新,其内涵是必须以法制保障为先导,才能确保新时期农村土地改革的成功,从而切实保障国家稳定经济发展、社会公平正义、人民福祉目标的达成。

一、我国土地制度改革的历史发展过程

农村土地制度改革,包括土地所有权制度、土地使用权(亦称用益物权)制度、土地承包经营制度等。长期以来,由于“三农”问题在我国社会经济生活中的重要地位,关于农村土地制度改革亦成为与其相关涉农法律法规及政策制定的重要内容和依据。回顾中国农村土地制度改革的演进过程,能够切实帮助我们了解和掌握新时期农村土地制度改革对中国经济长期可持续发展的有效促进作用。

(一)近代以来封建半封建社会时期,农村土地实行私有制。

我们都知道,在封建半封建社会阶段,农村土地归地主所有。仅占总人口10%的地主、富农,却占有70%-80%的土地,而占人口总数90%的贫农、雇农和其他人只拥有20%-30%的土地。这种封建土地私有制所存在的事实上的不平等,导致了大量土地向极少数地主、富农手中集聚。由此带来的问题是,使得本来生产力水平不高的广大贫苦农民无地或少地,无法保障生产效率和基本的物质生活需求,使得社会矛盾进一步激化。土地占有的不合理、不公平的程度自然而然的成为当时各种社会矛盾的焦点。

(二)民国时期乃至后来的国民党政权时期,土地仍实行私有制。

民国时期当时的北洋军阀政府乃至后来的国民党政府施行的仍然是封建土地私有制。这种土地制度使得本来就危机四伏的农村社会呈现出各种矛盾加剧的状态。

(三)第二次国内革命战争(即土地革命战争时期)和第三次国内革命战争即解放战争时期的土地改革,实行农民土地所有制。

第一次大革命(即北伐战争时期)失败后,中国共产党领导人民进入了第二次国内革命战争时期(即土地革命战争时期),为适应武装割据,农村包围城市,武装夺取全国政权的需要,党在各革命根据地实行了农民土地所有制,把地主的土地分给广大贫苦农民。保障了农民生活,从而有力促进了根据地革命政权建设和人民军队的创建和发展,为武装夺取全国政权作了必要准备。

抗日战争胜利后,国民党政府于1946年发动了全面内战,中国进入到解放战争时期(即第三次国内革命战争时期),中国共产党领导广大农民废除封建土地私有制,实行农民土地所有制。1946年5月,中共中央发布了《关于土地问题的指示》,把抗日战争时期减租减息的政策变为没收地主土地分配给农民的政策。1947年10月,中共中央颁布了《中国土地法大纲》规定废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度,在各解放区消灭了封建剥削制度,约有一亿多农民分得了土地。土地改革后广大翻身农民政治觉悟和生产热情得到空前提高,积极进行农业生产,改善农民生活,使全国解放战争获得取之不尽的人力和物力资源。同时对发动群众巩固后方,支援革命战争,解放全中国,起到了极其重要的作用。

(四)新中国成立初期的土地改革,实行农民土地所有制。

马克思主义的基本原理告诉我们,人类社会的演进过程是:原始社会、奴隶制社会、封建制社会、资本主义社会、社会主义社会乃至未来逐步过渡到共产主义社会。我国没有经历过资本主义社会,而是从封建制社会经过激烈的国内革命战争,彻底推翻国民党政权的反动统治,直接进入社会主义社会。新中国刚刚诞生不久,中国共产党不失时机的进行了中国历史上规模最大、范围最广、涉及人口最多的土地改革,从根本上推翻了中国几千年封建土地私有制,使数亿农民在经济上得到翻身,在政治上获得了新生,极大的解放了农村生产力。

在中国农村进行土地改革,是由中国革命的性质所决定的。中国农村中的封建土地制度,是中国半封建半殖民地社会的基本特征之一;农村中的封建地主阶级,是国民党政权的主要支柱之一,中国共产党领导人民大众进行新民主主义革命,打倒国民党反动派,必然要进行土地改革,消灭地主阶级,促进社会生产力在农村的显着发展。我们的人民共和国成立不久,当时在中国大陆新解放的地区中,至少有三分之二的国土和三亿以上人口的地区尚未进行土地改革,这不但关系到饱受战争创伤的国民经济能不能迅速得到恢复,而且还直接关系到刚刚诞生的革命政权能不能巩固,人民胜利的果实能否保住。因为中国的革命战争,实质上是中国共产党领导下的农民革命战争,广大农民是革命战争的主力军,农村人口占中国总人口的90%以上。所以,只有在新解放区继续进行土地改革,彻底废除几千年来的封建土地私有制,才能消灭旧的生产关系,建立起新的生产关系,解放农村生产力,获得亿万农民对新生革命政权的支持,迅速恢复和发展国民经济,巩固和维护新生的革命政权,保住几十年来党领导人民群众浴血奋战得来的胜利果实。为确保土地改革的顺利有序进行,中央人民政府于1950年6月制定并颁布了《中华人民共和国土地改革法》。这部专门法律是中国共产党总结了二十多年来土地革命斗争经验的基础上,根据新中国成立之初的实际国情制定出来的。它体现了党的基本土地改革方针政策,成为指导建国初期土地改革的基本依据。这部《土地改革法》明确规定废除地主阶级封建土地私有制,实行农民土地所有制。这一法律规定,极大地激发和调动了广大农民的生产积极性。

(五)农业合作化及人民公社化时期,实行农村土地集体所有制。

从1957年开始,我国又根据经济建设的实际,对农村土地制度又进行了社会主义改造,由农民土地所有制改变为集体土地所有制

基础上,土地属于三级集体所有,即人民公社、生产大队、生产小队三级所有。农民集体在集体所有的土地上统一组织生产劳动,农民个体没有任何私有土地,彻底消灭了农村土地私有制。在这一时期农民的土地以入社的形式被彻底收回,而体现在农村土地实行集体所有制这一公有制形态之中。

从二十世纪50年代初至70年代末期,通过对农业生产资料的社会主义改造和人民公社化运动,逐步使个体农民所有制的土地向集体所有制的转变。而这一转变的结果是:农民对于土地的所有权概念弱化,土地在人民公社化运动中被收归集体所有(公有制的一种形式),农民个体与土地之间不再存在法律上的所有权关系。基此,原有的《土地改革法》的相关土地制度规定,事实上已经不可能实施。

(六)党的十一届三中全会后的农村集体土地,实行家庭联产承包经营责任制。

1978年召开的党的十一届三中全会正式揭开了中国改革开放的序幕,改革首先从农村开始,这是符合中国国情的战略选择,邓小平首先提出农村实行家庭联产承包经营责任制,从1983年开始在全国农村正式推广实施这一新的经营方式。到当年年底,我国农村全部农户基本上实行了对土地的家庭联产承包经营责任制,真正实现了实质意义上的农户对所承包的集体土地的自主经营,从而实现了土地所有权和土地使用权(亦可称用益物权)的分离。这种农村家庭联产承包经营模式没有改变农村土地集体所有的公有制法律性质,通过实施这种对土地的承包经营模式,使广大农民的生产积极性得到了极大的释放,进一步解放了农村生产力,显着提高了农产品的生产效率。

(七)农村土地承包经营权依法自由流转的施行。

2002年8月,第九届全国人大常委会第二十次会议通过,于2003年3月1日起正式施行的《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地承包经营权的流转方式、流转原则等作出了相应的法律规定。为后来的土地规模化经营奠定了坚实的法律基础。

2008年,党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下称《决定》)。该《决定》明确指出:按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

从中共中央这一《决定》中,我们可以真切的感受和了解到,新时期的土地改革政策,是允许和鼓励农民将土地承包经营权依法进行流转,由此为发展现代农业创造了良好的法律基础和法律保障条件。伴随第二、第三产业的快速发展,城市化进程加快,反映在农村产生劳动力人口过剩,国家就此加大了对农村剩余劳动力转移力度,中国农业已进入到由传统农业向现代农业转变的时期。农民通过家庭联产承包经营责任制取得的土地承包经营权可以转包、出租、互换、转让、股份合作或者法律允许的其他方式实现流转。这样可以充分提高农业生产效率,实现农业生产的现代化升级,由此掀开社会主义新农村建设的新篇章。

二、当前新一轮土地制度改革是生产关系必须适应生产力发展的客观要求

(一)农村集体土地所有权制度改革要与农村现实生产力发展水平相适应,一定要依法稳妥推进。不能一哄而起,更不能一刀切。

世界上无论哪个国家,无论施行什么样的土地政策,亦无论对农村土地实施何种改革,唯一的衡量标准就是土地制度的改革是否适应了当前乃至今后农村生产力发展水平的客观要求。土地制度改革相关政策的制定符合农村的实际,反映和切实保障了广大农民的合法权益和切身利益,达到了就是成功的土地制度改革,否则就不是。因为成功的土地制度改革,并在此基础上所形成的新的生产关系,定会有力促进农村生产力的进一步解放,有力促进我国经济又好又快的可持续发展,打破城乡二元结构,尽快实现城乡一体化发展进程,无疑具有强有力的推动作用。基此,必须从重视改革和完善生产关系,在确保农村土地集体所有制的社会主义性质,确保农户对集体土地承包经营责任制长期不变的前提下,改革或舍弃那些不适应农村经济与社会发展的现行相关土地制度,明确土地所有权和使用权(亦可称用益物权)的内在法律关系,明晰界定土地所有权和使用权分离中所形成的权利与义务主体的法律责任。达成为我国经济与社会健康发展奠定坚实物质基础之目的。

(二)新时期土地制度的改革,必须尊重广大农民的意愿和选择。

新中国成立以来,在每一次的农村土地制度的改革中,均与广大农民的切身利益紧密相连。土地制度改得好,适应了农村生产力与生产关系发展的实际要求,就会极大激发广大农民的生产积极性和创造性。这次农村土地制度的改革,是对农村土地集体所有制产权关系的自我调整和完善,是对农村土地的集体所有权、使用权、承包经营权相互法律关系的重新明晰和界定,是土地利益关系的适度调整。因此,农村土地制度改革必须以顺应广大农民的意愿为前提。

(三)顺应我国经济与社会发展大势,稳妥有序推进农村土地适度规模经营。

随着我国社会主义市场经济的健康发展,深化改革开放,原有土地制度的继续实施过程中,某些方面与总体形势发展要求,已显得不相适应。

一是农村家庭联产承包经营责任制已实施三十余年,农户对土地的承包经营责任制下土地规模狭小和碎化,更由于实行家庭联产承包经营责任制之初,不仅人均占有耕地面积要公平,而且土地质量的好坏亦要公平,使得农户承包土地的地块分割零乱,耕地空间分割碎化,致使农户承包经营的土地零碎现象相对严重。

二是农户土地经营碎化制约着农业规模化经营的实现。一方面在现有农户家庭分散经营的条件下,农户家庭经营的目的首先是满足家庭生活的需要,余下部分才会拿到市场出售。这种对土地的经营模式具有小农经济的很多属性和简单商品经济的特征,而现代市场经济是法制经济,是生产高度社会化的经济。产品生产的首要目的就是满足市场需求,与之相适应、相联系的是对产品专业化、产业化、规模化的生产经营模式。另一方面,农村土地经营规模碎化不仅从客观上限制了农户的生产投入,而且由于单个农户力量弱小、信息不畅、对市场缺乏有效预期,难以承担投资失败风险。这又从主观上限制了农户生产投资的愿望和热情,进而限制了农业规模化经营的实现。

三是我国农业产业化条件下实现农业规模化经营和农业劳动生产率提高的关键在土地流转和集中问题上。解决农户家庭承包土地经营规模狭小与产业化经营规模经济方式之间矛盾的有效途径,就是借鉴实施土地承包责任制过程中的“两权分离”原则,即在不改变家庭承包经营权的基础上,通过让渡经营权以及经营权的集中使用,来克服土地经营规模狭小的弊端,探索一种使农民既无后顾之忧又能实现农业产业化规模经营的体制和机制。为建立健全农村土地承包经营权流转市场创造良好的人文环境和法制环境。按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这样就从体制上为农村现有土地制度改革扫除了障碍,让农村土地承包经营权流转市场的形成成为可能。只有这样才能适应农业产业化和农业现代化的要求,带来农业生产力生产关系和生产效率的革命性变革。

(四)以法制为保障,切实稳妥推进农村集体土地所有权制度改革。

土地是农村、农业、农民最重要的资源和最基本的生产资料。土地所有权是土地制度的核心,土地所有权在现实中表现为占有权、使用权、收益权和处分权。在国家有关土地管理的法律中,明确规定农村土地为农村集体所有制。但是这样的土地所有权制度定位,表现出明显的模糊性和法律边界规定不明晰。在农村存在着乡、村、社(或称村民小组)三级集体经济组织,究竟谁是真正的农村土地所有权的所有者,法律没有明确界定。导致农村集体所有权的土地的概念缺失和缺位。农民集体缺乏行使自己权利的组织体制和制度机制,最终无法行使自己的权利,致使农村土地所有者的权利不断遭受蚕食、剥夺和利益侵害。因此在未来的农村土地制度改革中,要明确规定农村土地集体所有权归属主体,农民集体所有权就是对土地的所有权。集体土地所有权和其他财产所有权一样,应当有明确独立的法律主体,并且具备法人资格,履行集体土地所有权的权利能力职能。这对切实有效管好、用好、保护好集体土地的所有权、使用权、承包经营权是极其重要的。

三、农村集体土地所有权制度改革中存在的问题及解决办法

当前农村集体所有土地制度明显存在三个方面的突出利益矛盾:

(一)在农村社会中,大量劳动力离家外出务工,而且土地承包经营权流转不顺畅。一是致使农户越发凸显土地承包规模狭小和碎化制约着农业规模化经营的实现,二是很多土地不能合理利用,致使农村集体所有制土地还不能成为广大农民的财产性收入来源。为更加切实有效的解决这个涉及广大农民切身利益的问题,即应继续合理有序释放农村劳动力,转移到第二、第三产业,缓解农民与土地之间的矛盾。并尽快健全户籍制度,使农民与城市居民拥有平等的就业机会和平等的生活待遇。促进和推动农业进入到追求适度规模经营效益,缩小工农比较利益差距,发展现代农业的新阶段。

(二)当前我国城市化的发展进程正在稳步加快。进而土地供求矛盾日益激化。鉴于农村集体土地家庭承包经营责任制不可能一劳永逸的解决农村集体土地所有制的全部问题,针对农村集体土地所有制存在的固有缺陷,应适时对现有农村土地所有权制度进行改革和创新,才是我们当务之急应当稳妥解决的事情。农民对土地的集体所有权的主体地位应当给予明确的法律界定。同时,农村集体建设用地还没有一个适应农村经济发展实际情况的土地利用制度的法律规范,导致不能以合法途径进入工业化和城市化进程。应以城乡一体化的改革思路,强化农村集体土地制度改革的顶层设计。通过对集体土地所有权制度的改革,明确农村集体土地所有权主体的法律地位,权利主体的法律界定,农村集体土地所有权者法人组织机构权利与义务的定位范围,建立健全农村集体土地所有权制度与其他财产所有权制度的合理有效衔接,如何合理、合法、集约、高效利用土地资源,减少土地供求矛盾,实现土地的供需基本平衡等方面,形成完整的法律体系,使对农村集体土地所有权制度的改革在法律的框架下得到切实的法制保障。

(三)现行征地补偿制度不健全、不完善。现在一些地方的农村集体土地被征收或者被征用并不全是为了公共利益,而仅仅是为了发展城市经济、招商引资、增加财政收入。

这种外延扩大再生产的作法所导致的结果是城市周边大量的良田被占用,投入与产出比,投入大于产出,比较效益不明显。有的投资方实际不具备进行项目建设的资金实力,法律上的权利能力虚位,行为能力缺失,造成已征来的土地几年甚至更长时间的撂荒,而失去土地的农民因不能得到合理的补偿,长远生计没有保障,牺牲了农民的利益。长期以来,城市建设用地用成本很低的农村集体土地,使农民不能凭借土地利益分享工业化和城市化发展所带来的利益。有些地方由于招商引资的无序竞争,甚至以“零地价”将征来的农村集体土地提供给投资方,使有限的土地资源不能得到充分有效的合理利用,使土地作为不可再生的资源和实际潜在价值没有充分的体现,使稀缺的土地资源显得更加稀缺。可以看出,这种征地补偿制度以表面上的平等掩盖了事实上的不平等,负面效应明显,亦造成了许多社会矛盾和不稳定因素。当被征地农民的权益受到不法侵害时,不能得到及时有效的司法救济和行政救济,使之得到妥善解决。由此可以看出,这种征地方法是一条效率低下且制度设计不周延的方法。基此,健康合理地加快推进我国农村土地制度改革,加快小农经济转型,加快促进农业产业化规模经营是形势所趋。我国需要尽快形成并完善农村集体所有制土地改革制度的系统法律制度规范,以期促进农业的规模化、产业化、专业化经营。农村土地制度改革中很重要的一项内容就是,在现有的各项农业专项补贴之外,增设农村集体土地经营权流转补贴专项资金,对出让土地经营权的农民给予补贴。完善土地出让金法律制度,完善农村集体所有制土地改单法律制度,使让出具有承包经营权土地的农民不再是土地利益的失去者,从而为更好的发展农村经济,让失去土地的农民转变成土地利益的获得者。

四、对我国土地制度改革法制保障的初步建议

第一,农村土地制度改革,必须坚持农村土地的集体所有权制度的社会主义性质,不能变成土地“私有制”。在此原则基础上,明晰土地所有权主体,明晰农村集体土地所有权关系的法律界定,完善土地的治权结构。对于农村集体土地所有权制度存在的法律缺陷,通过对农村集体土地所有权的分割特别是对土地使用权的充分保障,同样可以达到有效提高土地利用效率,形成规模经营的目标。现在我国农村土地事实上已形成了“三权分离”状态,即所有权归集体,承包权归农民,经营权(即使用权或称用益物权)可以依法流转,应以土地的“三权分离”作为我国农村集体土地所有权制度改革为基本切入点,必须保证在农村土地制度改革中切实有效贯彻落实中共中央关于农村土地承包经营责任制关系长期不变的规定,在农村建立专门的土地权益管理机构。对农民所承包的土地统一进行确权、登记、发证,进一步明确农民对土地使用、收益、转让和处分的权利,允许在土地农用性质不发生改变的前提下,土地可以进行流转。要建立完善的土地治权结构,用严密周延的法律制度以防止和杜绝权力寻租行为而导致的对权力的滥用。使农民的合法权益得到法律的切实保护。

第二,加快农村土地征用制度改革,建立城乡一体化的土地市场,积极培育土地流转中介机构,真正体现农村集体土地和国有土地的“三同”,即“同地、同价、同权”。在土地制度改革进程中,一是从城乡土地价格出发构建一体化的市场体系。严格限定政府的土地征用范围。在强化土地用途管理和严格城市规划制度与规划纪律的前提条件下,促进农用地非农化过程中的市场化,建立城乡协调统一的地价体系。二是从农村土地流转法律制度出发,构建一体化的交易市场。土地流转中介机构和土地流转市场是一个有效的平台。通过这个平台和载体,可以达到降低交易成本、减少土地碎化,达成增强土地规模经营效应之目的。

第三,创新农村宅基地制度,切实有效维护农民权益。农村宅基地与农民切身利益和长远生计最为密切相关,亦是农村建设用地置换中的关键。目前,农村宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低,可操作性较差,客观上造成农民宅基地的相关权益上被不法行为侵害严重。基此,应从四个方面进行改革和创新农村宅基地制度:一是加强农村宅基地立法体系建设,切实提高农民对宅基地的制度创新和宅基地资产价值意识,明晰宅基地产权。二是探索农村宅基地有偿退出机制,建立规范完善的转让机制和程序。对于自愿放弃宅基地的农民,应保障其利益不因放弃宅基地而受损。三是建立农民节约利用宅基地的激励机制,使其能够参与整理节约出来的建设用地的利益分享。四是审慎推行“宅基地换房”等置换制度,由此实现保障农民对宅基地的占有、使用和收益的权利,从而保障农民集体对宅基地的所有权。

结语

我们可以跳出农村家庭承包经营责任制这个问题,无非是农户现有对土地经营规模狭小和碎化,农村集体土地所有权制度规定法律边界不明晰,已不能满足当代农业发展的产业化、专业化、规模化的新要求,究其原因主要是除了农村集体土地所有权之外的其他权利,例如最主要的是土地承包经营权过分细化,正因为如此才造成了土地规模的分散从而不利于规模经济的达成。理性的农民、理性的政策决策者都清楚其中的道理,即只要实现了土地所有权之外的其他权利的集中,就能有效破解现在遇到的农村经济发展的窘境。以上各种论述都是基于这样简单的道理:一切都是为了农村现有土地制度的改革完善和创新,并在此基础上为建立土地流转渠道而准备。在新的农村集体土地所有权制度改革实践中,土地制度变迁的原动力主要来源于农民、合作经济组织和企业等市场主体。从这次农村土地改革变迁来看,我国的土地制度改革没有改变农村土地集体所有制的社会主义性质,没有改变农户对土地的承包经营责任制模式。改革的基本原则仍然是坚持农村土地集体所有制。基此,必须尽快制定并完善农村集体土地所有权制度改革的法律保障体系,使农村土地制度改革达成土地所有权法律制度完善,法律界定明晰,土地的所有权、承包权、经营权(使用权)边界规定清楚,法制保障切实有效,简明扼要的说就是明确土地的主人是谁,主人可以交易自己的土地并不蒙受损失,政府的宏观经济目标和社会管理职能不与之发生冲突。最终通过构建更有效率的农村土地制度,从根本上支撑起城乡经济社会发展一体化新格局的形成,去迎接农村经济大发展的新春天,我国机械化生产大农业必然会到来。



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